SISTEMAS DE PENSIONES

Los modelos operativos que se adoptan por los diferentes países que llevan a cabo reformas a sus sistemas de pensiones dependen, en gran forma, de la dimensión y el alcance de las reformas que se realizan. En casos como el de Chile la reforma es completa y se da al sector privado la completa administración de los sistemas y sus procesos, en otros como el de Colombia, la reforma es parcial ya que se mantiene la competencia entre el sistema de pensiones de reparto administrado por el Seguro Social y el de Capitalización Individual administrado por el sector privado. En este sistema existen dos modelos de recaudación que podrían parecer redundantes. Otro ejemplo interesante es el de Argentina, donde el sistema es administrado por instituciones financieras pero el proceso de recaudación es manejado por el Gobierno Federal a través de su organismo de recaudación de impuestos. Por otro lado se tiene el modelo Mexicano donde la operación es concesionada a las propias Administradoras de fondos que manejan las cuentas individuales.

A continuación se presentan los casos de la reforma al sistema de pensiones de México y de Polonia. En la comparación se muestra la importancia de los modelos operativos y como cada país optó por soluciones distintas. El contraste en el resultado de los modelos que se presentan resalta la propuesta aquí realizada, de que los modelos de operación y los sistemas de información en los sistemas de pensiones de Capitalización Individual puede ser el factor determinante del éxito de las reformas a los sistemas de seguridad social.

Sistema Mexicano

El diseño general de la reforma al sistema de pensiones de México inicia en el verano de 1995, es en este año que se inicia el proceso de modificaciones a la Ley del Instituto Mexicano del Seguro Social, que será la ley marco que da nacimiento a un sistema de pensiones administrado por instituciones privadas. Aunque al inicio las discusiones se centraban en las características económicas, políticas y actuariales de la reforma, desde los primeros meses se puso especial interés en el diseño de los modelos de operación y los sistemas de información asociados.

México ya había pasado por una mala experiencia en 1992 con el Sistema de Ahorro para el Retiro ("SAR92") que era un sistema complementario a su sistema de pensiones. En este sistema se requería la aportación del 2% sobre la nómina que era dirigida a cuentas individuales a nombre de los trabajadores. Estas cuentas eran administradas por instituciones bancarias.

No se le dio la debida importancia al modelo operativo de este sistema. Las instituciones responsables no se encontraban preparadas para administrar los volúmenes de información que el nuevo sistema requeriría. El resultado era de esperarse, a dos años de avance del sistema SAR92 se tenía un nivel de duplicidad de cuentas mayor al 300%, esto es, ya se habían sumado al sistema mas de 40 millones de cuentas con solo 12 millones de trabajadores activos.

Los responsables de la instrumentación del nuevo sistema de pensiones en México sabían que no se podía volver a fallar y estaban conscientes de que era necesario invertir recursos y tiempo al diseño de los modelos de operación. Se había vivido muy de cerca el problema que el sistema anterior había generado. Es característico de los gobiernos de los países que introducen reformas similares, el no darle importancia al diseño de los modelos de operación y sistemas de información, y solo cuando los problemas operativos alcanzan dimensiones políticas es que desvían su atención a esta materia.

Actualmente México cuenta con un sistema de pensiones reconocido en el ámbito internacional, principalmente por el modelo operativo y los sistemas de información que lo soportan. Aún y cuando el sistema de pensiones Mexicano se ha quedado atrás de otros sistemas en temas de inversión, administración de seguros de invalidez y vida y nivel de aportación, el sistema es considerado como un modelo para otros países en el tema operativo.

El caso de México

Cuando en 1995 se toma la determinación de llevar a cabo una reforma integral al sistema de pensiones, se designa una agencia especial del gobierno federal para diseñar los modelos relacionados con el manejo de las pensiones (Comisión Nacional del SAR). Esta agencia tiene como responsabilidad el diseñar los modelos económicos, financieros y actuariales para la administración de los fondos previsionales. A diferencia de otros países, y debido a la mala experiencia observada con el sistema SAR92, se designa un grupo de profesionales en informática para diseñar los modelos de operación y los sistemas de información asociados al nuevo sistema de pensiones.

México ha sido el único país que ha dado igual importancia a los diseños económicos que a los diseños operativos, dedicando a estos últimos cerca de dos años para su definición e implementación.

La posición de México era ideal, se contaba con la experiencia observada de sistemas de pensiones con modelos operativos distintos (Chile desde 1981 y Argentina en 1994), se contaba con la experiencia del manejo de cuentas individuales del SAR92, adicionalmente, México contaba con el tiempo suficiente para estudiar estas experiencias y diseñar un modelo acorde a la realidad de las instituciones del país.

La primera decisión que había que tomar era respecto a si el modelo de operación seguiría los pasos del modelo Chileno (modelo descentralizado donde cada institución es responsable del manejo de su información y sus procesos) o del modelo Argentino (modelo centralizado donde una institución central es la responsable del adecuado manejo de la información). En México se consideraron seriamente las dos opciones y se diseñaron modelos alternativos para ser aplicados a la realidad del país. La decisión fue el adoptar un modelo de operación centralizado, donde existiría una entidad que sería la responsable del eficiente manejo de la información.

Las razones por las que se adoptó este modelo son:

Debido a la relevancia política de la reforma y las experiencias del pasado, se debía asegurar el éxito del sistema en su etapa de inicio. Para asegurar el éxito no se podía delegar la responsabilidad a instituciones aún inexistentes administradoras de fondos para el retiro (AFORES), por lo tanto se decide centralizar esta responsabilidad.

La realidad de las economías Latinoamericanas es tal que se requiere un control especial sobre las instituciones financieras. México había vivido recientemente (inicio de 1995) una crisis bancaria que en parte se debió a la falta de controles y mecanismos de supervisión de las instituciones. Al reformar el sistema de pensiones e incluir en su administración a entidades financieras privada, se debía poner especial cuidado en los mecanismos de control del manejo de los fondos destinados a las pensiones de los trabajadores, esto se hacía más fácil estableciendo una entidad central responsable de la información y de los flujos de recursos.

El nuevo sistema de pensiones de México manejaba dos filosofías, que juntas hacían la centralización de las operaciones una necesidad; la necesidad de que sean los trabajadores los que elijan las instituciones que administrarían sus pensiones, evitando presiones de sus empleadores y sindicatos, y la necesidad de simplificar la labor administrativa de los empleadores para el cumplimiento de sus obligaciones de seguridad social.

Estas circunstancias generaban la necesidad de un sistema que:

• Le dé al trabajador la opción de elegir su Administradora de fondos de pensiones sin que esta decisión tenga que ser conocida por entidades externas (empleadores, institutos de seguridad social, sindicatos);
• Estableciera una entidad central, con obligaciones específicas en cuanto a su operación y requerimientos detallados para su supervisión, por parte del gobierno federal;
• Estableciera una entidad capaz de desarrollar un sistema centralizado de operación en un tiempo corto (un año) y garantizara su actualización tecnológica en todo momento;
• Aprovechara la infraestructura de las instituciones que participarían en la operación de los procesos;
• Contara con un mecanismo de cumplimiento de las obligaciones de pago que facilitara los procesos administrativos de los aportantes;
• Garantizara el seguimiento, en todo momento, del flujo de los recursos destinados a las cuentas individuales de los trabajadores del sistema;
• Garantizara la plena identificación de los recursos de los trabajadores y evitara la problemática observada en el pasado SAR92; y
• Enfrentara la problemática observada en sistemas de pensiones de otros países, como la multi-afiliación.

La siguiente decisión que enfrentan las autoridades responsables de la reforma, era respecto a la institución responsable del manejo de la información y los procesos.

México, siguiendo con su filosofía de descentralización de las responsabilidades gubernamentales, define la operación de la base de datos con la información de las pensiones (información necesaria para operar los modelos del nuevo sistema de pensiones) como propiedad del gobierno federal, quien puede concesionar su operación a empresas publicas o privadas. De esta forma deja el desarrollo y operación de los sistemas a empresas especializadas y protege su facultad de supervisión de todos los elementos del sistema.

En una determinación de igual importancia, se otorga la concesión para la operación de la base de datos a las propias empresas que participarían en la administración de los fondos de pensiones, de esta forma se crean los incentivos para la correcta operación de la empresa (los ingresos de las administradoras dependerían directamente de la capacidad de operación de la institución responsable del manejo de la información y los procesos) y a la disminución continua de los costos de operación (las propias administradoras son quienes sostienen, con el pago de comisiones, la operación de la empresa).

Quedaba entonces pendiente negociar el esquema con todas las instituciones de gobierno, directa o indirectamente involucradas en el proceso, y detallar los diseños operativos correspondientes. Para lograr esto se establece un comité interdisciplinario en el que participaban todas las instituciones gubernamentales responsables de la nueva Ley de la Seguridad Social. Estas reuniones contaban con la participación de funcionarios de alto nivel de todas las instituciones y se mantuvieron por un período de más de dos años.

Un elemento determinante en el éxito del nuevo sistema, fue la directa participación de los funcionarios gubernamentales responsables de la seguridad social. En las reuniones operativas se discutía con los directores de las instituciones más importantes, todos los detalles de la operación del nuevo sistema.

Al final se obtuvo un diseño que requería modificaciones en la operación de todas las instituciones participantes incluyendo los empleadores y las instituciones bancarias.

El modelo de operación del nuevo sistema de pensiones de México ha demostrado estar a la vanguardia de los modelos de la seguridad social de cualquier país del mundo. A dos años de operación se han procesado más de 19 millones de pagos patronales equivalentes a más de 130 millones de transacciones de recaudación de aportaciones, manteniendo un alto nivel de eficiencia en el sistema.

Antes del sistema Mexicano, ningún sistema había manejado volúmenes equivalentes de información, en México se opera cerca del doble de transacciones de otros países con sistemas similares. Gracias a diseños robustos de procesos operativos y sistemas de información, el sistema mexicano ha mantenido un nivel de alta eficiencia y control de sobre la información.

El caso del sistema de pensiones en Polonia

Contrastando el modelo de operación del sistema Mexicano, se puede estudiar el caso polaco. En Polonia se lleva a cabo una reforma integral a sus sistemas de pensiones de las dimensiones de otros países como Argentina, Chile y México. Polonia mantiene un sistema de tres pilares, donde el esquema de administración de fondos de pensiones de Capitalización Individual es el segundo pilar. El primer pilar corresponde al sistema tradicional universal (aunque ahora con registros individuales) y el tercer pilar a un sistema voluntario administrado por los empleadores.

El sistema Polaco fue reformado en 1998 y la nueva ley entró en vigor en Abril de 1999, después de algunos retrasos. El sistema requiere que todos los trabajadores menores a 30 años de edad coticen en el nuevo sistema, que los trabajadores entre 30 y 50 años de edad escojan el régimen que les convenga y que los mayores a 50 años permanezcan en el sistema anterior.

Es interesante observar que Polonia inició los trabajos para el diseño del nuevo esquema de seguridad social con el establecimiento de la oficina del Plenipotenciario del Gobierno para la reforma de la seguridad social, establecida en 1996 para elaborar las propuestas del nuevo sistema y redactar el proyecto de legislación y de los reglamentos correspondientes. Se contaba con más de dos años (similar a México) para diseñar todos los modelos operativos de la reforma.

Al igual que en México, se toma la determinación de operar el sistema a través de una entidad central para la recepción y futura distribución de las aportaciones. En el caso de Polonia se determina que sea el Instituto del Seguro Social ("ZUS") el que desarrolle los sistemas necesarios para la operación.

Al ser uno de los primeros países de Europa del Este que transformaba su sistema de pensiones, se crean expectativas respecto al sistema Polaco. La presión, interna y externa por demostrar que el experimento iniciado en Chile en 1981 y adoptado en el resto de Latinoamérica, podía ser exitoso en Polonia era muy grande.

La atención se centró en la capacidad de un país como Polonia de transformar su régimen de pensiones a un régimen administrado por entidades privadas. El cambio político y económico era tan importante, que se dejo a un lado el reto operativo. Se puede asumir que los responsables de diseñar esta importante reforma cometieron el mismo error que se cometió en México en 1992, se subestimo el reto operativo.

Mientras grandes esfuerzos se llevaban a cabo para instrumentar la reforma desde el punto de vista político, económico y financiero, el modelo operativo se delegó al ZUS, quien a su vez lo subcontrató con una empresa de sistemas en Polonia. Los trabajos para el diseño y operación de los sistemas de información se llevaban a cabo en un ambiente cerrado sin permitir la participación de instituciones ajenas a ZUS, incluyendo al organismo supervisor del nuevo sistema de pensiones.

Otro problema estructural en el diseño del modelo polaco fue la falta de definición de responsabilidades. Mientras la oficina del Plenipotenciario redactaba las leyes, la nueva institución encargada de la supervisión ("UNFE") revisaba los reglamentos y ZUS desarrollaba los sistemas operativos. No existió coordinación entre estas tres instituciones para llevar a cabo un diseño del modelo operativo para el sistema de pensiones. Aun y cuando el sistema que fuera diseñado afectaría a la mayoría de la población trabajadora, además de las empresas y el sistema financiero, no se consideró la necesidad de consultar con todos los participantes.

El diseño del sistema en Polonia presentaba errores básicos que era difícil sobrepasar:

• No se contaba con un número único de identificación para las cuentas individuales;
• No se diseñó un sistema efectivo para el registro de los trabajadores en las administradoras de fondos de pensiones;
• No se puso especial cuidado en el concepto de conciliación de los recursos con la información, se le dio a la información un segundo nivel de importancia en el sistema;
• No se consideró a todas las instituciones afectadas en el proceso de diseño del modelo;
• No se dio la debida importancia a la estandarización de la información a lo largo de cada proceso;
• No se consideró la necesidad de los sistemas para la corrección de inconsistencias;
• No se establecieron suficientes filtros para evitar la entrada de información inconsistente a las bases de datos; y
• No hubo suficiente coordinación entre las entidades responsables del diseño e instrumentación de los modelos operativos;

El sistema, aunque inició operaciones en Abril de 1999, ha presentado muchos problemas operativos, estos problemas han sido tema de discusión en la prensa polaca y la prensa internacional. Las instituciones responsables continúan en el proceso de reestructuración y de corrección de los problemas generados. El problema operativo se ha convertido en un problema político. Hasta el momento sólo el 25% de las aportaciones que debían haberse distribuido a las Administradoras de Fondos, y por ende a las cuentas individuales de los trabajadores, ha sido entregado.

En Julio de 1999 el entonces presidente de ZUS declaró: "Retrasos en la transferencia de las contribuciones a las pensiones del ZUS a los fondos privados de pensiones, resultaron de fallas en la legislación del nuevo sistema de pensiones en Polonia".

Estos dos ejemplos muestran la relevancia de los diseños operativos y los sistemas de información en el éxito de los nuevos sistemas de pensiones de Capitalización Individual. En el caso de México, una reforma que en cierto punto se ha considerado incompleta, es un ejemplo a seguir para otros países del mundo por el éxito de sus procesos operativos. En cambio en Polonia los beneficios de la reforma han sido distorsionados por los problemas en sus diseños operativos.

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